En contraposición con las medidas tradicionalmente aceptadas y argumentadas por la economía ortodoxa a
partir de los años 30 del siglo XX (ver La politica fiscal: expansión vs. austeridad. Parte I: politicas expansivas en modelos clásicos), en los años 90 del mismo siglo, Giovazi y
Pagano en su artículo de 1990 Can Severe
Fiscal Contractions be Expansionary? Tales of Two Europeans Countries
fueron los primeros en argumentar que los ajustes fiscales realizados de manera
firme sobre la lado del gasto público podían ser expansivos [1].
En otro artículo de 1998, Tales of Fiscal
Adjustment, Alberto Alesina y Silvia Ardagna [2] aportan un análisis de diez
casos para comprobar empíricamente si los cambios en la orientación de la
política fiscal llevan a contracciónes o expansiones en el crecimiento de la
economía a corto plazo. Roberto Perotti [3] abunda en la misma línea de
Alesina analizando 4 casos más recientes, discutiendo además las críticas
recibidas por el FMI, que mantiene que la evidencia en torno a la “austeridad
expansiva” se encuentra sesgada y los periodos inmediatamente siguientes a una
recesión no son el mejor momento para realizar tales ajustes.
En el trabajo de Alesina y
Ardagna [2]
se marcan claramente las condiciones que son necesarias para que este tipo de
medidas tengan éxito. Se han de aunar tres elementos para que los ajustes
fiscales de corte expansivo sean exitosos: en primer lugar es necesario llevar
a cabo recortes en el gasto en
transferencias, programas de asistencia social y salarios públicos; en segundo
lugar debe existir algún tipo de acuerdo con las organizaciones sindicales y de
representación de los trabajadores para que asegurar la contención en el
crecimiento de los salarios nominales; en tercer lugar debe existir la
posibilidad de devaluar la moneda. En este punto los autores llegan a afirmar
que es necesaria una devaluación (o depreciación – dependiendo del sistema de
tipo de cambio que siga el país –) inmediatamente antes de llevar a cabo el
ajuste fiscal.
A partir de esto, el efecto
expansivo del ajuste fiscal se propagaría por la economía a través de dos mecanismos no excluyentes,
localizados a ambos lados de la economía – oferta y demanda –. El primero del
que hablaré podríamos localizarlo en el lado de la demanda, ya que enfatiza los
efectos en el bienestar que las futuras cargas impositivas poseen sobre el
consumo y las expectativas, haciendo que la demanda y los tipos de interés
reaccionen si los planes de ajuste son creíbles. ¿de que forma se puede
producir la transferencia bajo este mecanismo?
En una economía con agentes
racionales, que saben anticipar las decisiones del gobierno y que además las
creen – la confianza es clave – los recortes de gastos se transformarían en
mayor renta esperada ¿cómo? Cuando el gobierno decide recortar parte de sus gastos
y hacerlo, no solo de manera creíble, sino también permanente – otra de las
claves – los individuos adelantarán menos niveles de imposición fiscal en el
futuro y por tanto mayores rentas disponibles a lo largo de su vida, lo que
puede inducir un incremento de consumo en el corto plazo fruto de las
expectativas. De la misma forma puede ocurrir por el lado de los ingresos, es
decir, cuando la economía está inmersa en una recesión y los déficits fiscales
se incrementan, los agentes con expectativas racionales anticiparán futuras
subidas impositivas para hacer frente a los montos de deuda y por tanto menores
disposiciones de renta futura; sin embargo una política austera creíble actuará
en sentido inverso, relajando las expectativas sobre incrementos impositivos y
generando mayores expectativas de renta futuras que pueden incentivar el
consumo y la producción en el corto plazo. Así pues, tal y como recogen Bertola
y Drazen en Trigger points and budget
cuts: explaining the effects of fiscal austerity (American Economic Review),
Blanchard en sus comment on Giovazzi and
Pagano (NBER Macroeconomics anual) y Alesina [2], una medida de política
fiscal aparentemente contractiva en un escenario estático, puede ser expansiva
en un escenario dinámico si induce expectativas lo suficientemente fuertes
sobre la futura orientación de la política fiscal. Además parece ser que la
evidencia encontrada indica que se producen efectos más fuertes en las
expectativas de bienestar de los agentes cuando este tipo de medidas se toman
en escenarios recesivos.
Cuando una economía incurre en
elevados déficit fiscales, con un elevado crecimiento del ratio deuda/PIB, el
riesgo de impago o de inflación crece. Veamos este mecanismo con detenimiento:
de acuerdo con la ecuación presupuestaria del sector público que se presentaba
en El crecimiento, las deudas y la austeridad ¿que papel juegan en la financiación del Estado?, este déficit puede financiarse bien a través de deuda
pública, bien a través de la emisión de moneda – esta última vía está reservada
a los países con soberanía monetaria. Queda excluida por tanto para las
naciones que componen el sistema monetario europeo, que, al ceder sus
competencias en materia monetaria, dependen de las decisiones del Banco Central
Europeo en esta materia – y por tanto pueden producirse impagos en la
perspectiva de ambas vías: bien puede producirse un impago propiamente dicho en
el que el país no devuelve el principal y/o los intereses de los títulos de
deuda emitidos – posible dentro de la unión europea y propuesto, de hecho, por la Troika para el caso griego –, o bien, realiza una ampliación de su base monetaria creando
inflación y devaluando su moneda reduciendo el valor de la deuda pública, que
se emite a tipos nominales y por tanto, su rentabilidad real se ve afectada por
las variaciones monetarias existentes, lo que puede considerarse como una
especie de impago implícito. Sea como fuere, ambos escenarios entran a formar
parte del juego de incertidumbres que afectan al inversor y, por tanto, en los
diferenciales de tipos de interés que un país u otro han de ofrecer para
financiarse. Así la mayor o menor probabilidad de ocurrencia que los inversores
atribuyan al primer escenario – impago de deuda –, al segundo – inflación – o a
ambos – perfectamente podría existir una situación hipotética donde una parte
de la deuda no va a ser reembolsada, mientras para devolver al otra se somete al
país a procesos inflacionitas – incrementan los dierenciales de tipos de
interés que las economías deben pagar para financiarse respecto a un
“numerario” – las desgraciadamente famosas primas de riesgo
– lo que, por encima de cierto nivel de deuda, empieza a comprometer la
solvencia del país y puede hacerle entrar en una espiral de crecimiento de
deuda.
Si en las condiciones descritas
en el párrafo anterior, se anuncia un proceso de consolidación fiscal creible –
de nuevo la confianza es clave –, permanente y realista, es decir, asumible en
tiempo y plazos, puede que este lleve a un descenso de los tipos nominales (y
con ellos los tipos reales) a los que debe financiarse la economía en los
mercados de deuda pública y mejorando la solvencia del país. Siguiendo a Alesina [2] podemos ir aun más allá y
hablar de una especie de doble equilibrio: uno de ellos, que el propio Alesina
califica de “Equilibrio malo”, estaría caracterizado por una deuda elevada y
creciente, elevadas primas de riesgo que dificultarían la financiación del país
elevando los tipos de interés de la deuda pública y poniendo en entredicho la
solvencia del país. El otro, “el Equilibrio bueno” se encuentra determinado por
la inexistencia de primas de riesgo, tipos de interés bajos y confianza de los
inversores. En esta circunstancia un país que se encontrase en el “equilibrio
malo” podría pasar al “equilibrio bueno” mediante una política de austeridad y
consolidación fiscal creíble.
Este tipo de cuestiones son las
que hoy están viviendo algunos países europeos, especialmente de la periferia,
que se ven imposibilitados para acceder a financiación con la que hacer frente
a sus déficits fiscales. Este tipo de medidas descritas como vemos tienen un
efecto en la economía si son tomadas en épocas de turbulencias económicas que
es cuando se dan este tipo de situaciones pero teniendo muy en cuenta que la
política monetaria juega un papel fundamental en la gestión de estas
situaciones. Pese a que los países europeos hayan cedido sus soberanías sobre
esta, no son descartables acciones coordinadas por parte del Banco Central
Europeo.
El segundo mecanismo, que
podríamos denominar de oferta, se centra en el efecto que la disciplina fiscal
tendría en el crecimiento a través de las instituciones del mercado laboral,
especialmente en los costes laborales. En este punto es necesario distinguir
entre los efectos que la literatura tradicional neoclásica ha señalado y
aquellos que tienen lugar en mercados laborales menos perfectos en el sentido
neoclásico, con uniones sindicales y competencia imperfecta. El estudio
tradicional neoclásico de los mercados laborales y la elección del individuo
nos indica que cuando se producen déficits fiscales y los individuos esperan
incrementos de la carga impositiva – o ya se han producido dichos incrementos –
se producen alteraciones en las decisiones de elección del individuo entre el
tiempo destinado al ocio y el tiempo destinado al trabajo. Como toda elección
individual inducida por un cambio en los precios relativos a nivel individual,
esta puede descomponerse en dos efectos de signo contrario: el efecto renta,
que induce al agente a compensar la pérdida de rentas después del incremento de
cargas impositivas ofreciendo más horas de trabajo y disfrutando de menores
horas de ocio; y el efecto sustitución, que actuaría en sentido opuesto,
induciendo al agente a sustituir horas de trabajo por horas de ocio dada la
escasa rentabilidad que las primeras aportan ahora al agente. Obviamente si en
lugar de un incremento de las cargas impositivas lo que tuviésemos es una
disminución esperada de estas, los efectos serían inversos. Lo relevancia de
esta teoría se centra en la preponderancia de uno u otro efecto. De esta
manera, los efectos sustitución son más fuertes en los casos en que los
incrementos sean temporales, mientras que los efectos renta se impondrán si
estos son asimilados como permanentes.
En los casos en que el mercado
laboral se encuentra fuertemente controlado por uniones sindicales y/o la
competencia no es perfecta, un incremento en las cargas fiscales soportadas en
el mercado laboral, manteniéndose todo lo demás constante, reduce la renta
disponible después de impuestos. Al margen de los efectos que esto tiene sobre
el consumo y la producción, es de esperar que las
organizaciones sindicales presionen para que los salarios nominales sean
revisados de cara a no perder poder adquisitivo. Esto incrementará los costes
laborales unitarios afectando directamente a la competitividad de las empresas
nacionales, que perderán terreno frente a otras empresas debido a estos
aumentos en sus costes. Ahora bien,
¿este efecto es inamovible, es decir, no existe forma de evitarlo? En este
punto es cuando entra en juego la estructura del mercado y de las propias
asociaciones sindicales: si estas son lo suficientemente poderosas y se hallan
extendidas en numerosos ámbitos sectoriales dentro del mercado laboral es más
probable que si se puede llegar a un acuerdo para lograr una contención
salarial, estas organizaciones controlen mejor a sus afiliados logrando una
contención general de los salarios en la economía; si por el contrario, estas
no son capaces de lograr una contención general de salarios, el crecimiento en
los costes laborales unitarios no podrá ser contenido y las pérdidas de
competitividad pueden deprimir o anular los efectos expansivos de las
consolidaciones fiscales.
Las medidas monetarias a que
hicimos referencia al comienzo de la explicación de los efectos y mecanismos citados por
Alesina, funcionan de la manera ya descrita en este post y los relacionados con él: bien a través de la devaluación directa de la moneda, bien a través del
efecto indirecto de pérdida de poder adquisitivo de la moneda mediante inflaciones, produciendo en ambos casos el llamado efecto de señoriaje sobre la
deuda – que es un instrumento más a utilizar en este tipo de casos al fin y al
cabo – y estimula las exportaciones de bienes y servicios del país y, con ello,
la demanda del país y la producción, apuntalando una posible vía de crecimiento
económico y recuperación para el país.
[1] ALESINA, A.F., 2009. Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending. SSRN Working Paper Series.
[2] ALESINA, A., 1998. Tales of fiscal adjustment. Economic Policy, (27), pp. 487.
[3] PEROTTI, R., 2011. The "Austerity Myth": Gain Without Pain?
.
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