La politica fiscal: expansión vs. austeridad. Parte III (y final): Crecimiento a través de austeridad II

Tal y como ha quedado recogido en el post anterior La politica fiscal: expansión vs. austeridad. Parte II: Crecimiento a través de austeridad, es vital que, para que estas medidas de recuperación de las sendas de crecimiento en la economía basadas en la consolidación fiscal funcionen, los modelos deben estar fundamentados en una visión microeconómica de agentes con expectativas racionales. De lo contrario, los cambios futuros esperados en las variables no tienen efecto en el periodo actual y las conclusiones a las que estos modelos llegaban podrían calificarse, cuanto menos, como inalcanzables.

El reverso tenebroso de este tipo de medidas que, como hemos visto se basan en la racionalidad de los agentes y la confianza en los ejecutores de la política económica es señalado por Kitromilides [1]: los objetivos de reducción del déficit a través de  recortes en el gasto público y el mantenimiento de la senda de recuperación pueden entrar en conflicto si los recortes se producen en una cuantía elevada, demasiado pronto – too much, too soon – y teniendo un efecto deflacionario sobre la economía, produciéndose, por tanto, un efecto opuesto al buscado en la confianza del sector privado que puede provocar, a su vez, un alejamiento paulatino de la senda de recuperación y una recaida en la recesión (parece que es donde estamos, con una doble recesion desde 2007).

Kitromilides [1] señala algunos argumentos más a tener en cuenta a favor de la política de la austeridad. El primero de ellos se basa en la idea de los efectos expulsión – crowding out – y en la equivalencia ricardiana. El mecanismo de transferencia funciona como sigue: en un contexto de déficits públicos financiados a través de títulos deuda, la subida de los tipos de interés expulsa a la inversión privada y el consumo se contrae por la anticipación que los agentes realizan del futuro – en el que tendrán que hacerse cargo de mayores cargas fiscales – mientras incrementan su ahorro – para hacerse cargo de esas cargas fiscales futuras –. El mecanismo como vemos abunda en la idea pre-keynesiana de neutralidad de la política fiscal para solucionar recesiones. En segundo lugar se señala la sostenibilidad de los ratios de deuda sobre PIB, (ver El crecimiento, las deudas y la austeridad ¿que papel juegan en la financiación del Estado?) y que, razonablemente, depende de las condiciones de mercado reinantes para obtener financiación y de la confianza que los inversores tengan en el país. En torno a esto último, han existido numerosos intentos de cuantificar una cifra límite basados en la evidencia empírica, sin embargo esta se encuentra fuertemente influenciada por el momento histórico elegido, por lo que no es posible fijar valores concluyentes.

En tercer lugar, se encuentra lo que podríamos denominar el sentimiento de los mercados, es decir, que opinan los mercados sobre las políticas de los países. Normalmente la pretensión de los prestamistas es clara: quieren recuperar su inversión y quieren garantizar que el prestatario está en condiciones de devolver el principal y los intereses. Esto normalmente es sinónimo de que el país se tome sus problemas en serio. Sin embargo esto mucha veces puede ser bastante ambiguo y, como podemos ver actualmente, si las políticas de austeridad adoptadas no resultan creíbles esto provoca que sean el origen de nuevas turbulencias que afecten negativamente a la capacidad de la economía para retomar o mantener sendas de crecimiento.

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[1] KITROMILIDES, Y., 2011. Deficit reduction, the age of austerity, and the paradox of insolvency. Journal of post Keynesian economics, 33(3), pp. 517-535.

La politica fiscal: expansión vs. austeridad. Parte II: Crecimiento a través de austeridad

En contraposición con las medidas tradicionalmente aceptadas y argumentadas por la economía ortodoxa a partir de los años 30 del siglo XX (ver La politica fiscal: expansión vs. austeridad. Parte I: politicas expansivas en modelos clásicos), en los años 90 del mismo siglo, Giovazi y Pagano en su artículo de 1990 Can Severe Fiscal Contractions be Expansionary? Tales of Two Europeans Countries fueron los primeros en argumentar que los ajustes fiscales realizados de manera firme sobre la lado del gasto público podían ser expansivos [1]. En otro artículo de 1998, Tales of Fiscal Adjustment, Alberto Alesina y Silvia Ardagna [2] aportan un análisis de diez casos para comprobar empíricamente si los cambios en la orientación de la política fiscal llevan a contracciónes o expansiones en el crecimiento de la economía a corto plazo. Roberto Perotti [3] abunda en la misma línea de Alesina analizando 4 casos más recientes, discutiendo además las críticas recibidas por el FMI, que mantiene que la evidencia en torno a la “austeridad expansiva” se encuentra sesgada y los periodos inmediatamente siguientes a una recesión no son el mejor momento para realizar tales ajustes.

En el trabajo de Alesina y Ardagna [2] se marcan claramente las condiciones que son necesarias para que este tipo de medidas tengan éxito. Se han de aunar tres elementos para que los ajustes fiscales de corte expansivo sean exitosos: en primer lugar es necesario llevar a cabo recortes  en el gasto en transferencias, programas de asistencia social y salarios públicos; en segundo lugar debe existir algún tipo de acuerdo con las organizaciones sindicales y de representación de los trabajadores para que asegurar la contención en el crecimiento de los salarios nominales; en tercer lugar debe existir la posibilidad de devaluar la moneda. En este punto los autores llegan a afirmar que es necesaria una devaluación (o depreciación – dependiendo del sistema de tipo de cambio que siga el país –) inmediatamente antes de llevar a cabo el ajuste fiscal.

A partir de esto, el efecto expansivo del ajuste fiscal se propagaría por la economía  a través de dos mecanismos no excluyentes, localizados a ambos lados de la economía – oferta y demanda –. El primero del que hablaré podríamos localizarlo en el lado de la demanda, ya que enfatiza los efectos en el bienestar que las futuras cargas impositivas poseen sobre el consumo y las expectativas, haciendo que la demanda y los tipos de interés reaccionen si los planes de ajuste son creíbles. ¿de que forma se puede producir la transferencia bajo este mecanismo?

En una economía con agentes racionales, que saben anticipar las decisiones del gobierno y que además las creen – la confianza es clave – los recortes de gastos se transformarían en mayor renta esperada ¿cómo? Cuando el gobierno decide recortar parte de sus gastos y hacerlo, no solo de manera creíble, sino también permanente – otra de las claves – los individuos adelantarán menos niveles de imposición fiscal en el futuro y por tanto mayores rentas disponibles a lo largo de su vida, lo que puede inducir un incremento de consumo en el corto plazo fruto de las expectativas. De la misma forma puede ocurrir por el lado de los ingresos, es decir, cuando la economía está inmersa en una recesión y los déficits fiscales se incrementan, los agentes con expectativas racionales anticiparán futuras subidas impositivas para hacer frente a los montos de deuda y por tanto menores disposiciones de renta futura; sin embargo una política austera creíble actuará en sentido inverso, relajando las expectativas sobre incrementos impositivos y generando mayores expectativas de renta futuras que pueden incentivar el consumo y la producción en el corto plazo. Así pues, tal y como recogen Bertola y Drazen en Trigger points and budget cuts: explaining the effects of fiscal austerity (American Economic Review), Blanchard en sus comment on Giovazzi and Pagano (NBER Macroeconomics anual) y Alesina [2], una medida de política fiscal aparentemente contractiva en un escenario estático, puede ser expansiva en un escenario dinámico si induce expectativas lo suficientemente fuertes sobre la futura orientación de la política fiscal. Además parece ser que la evidencia encontrada indica que se producen efectos más fuertes en las expectativas de bienestar de los agentes cuando este tipo de medidas se toman en escenarios recesivos.

Cuando una economía incurre en elevados déficit fiscales, con un elevado crecimiento del ratio deuda/PIB, el riesgo de impago o de inflación crece. Veamos este mecanismo con detenimiento: de acuerdo con la ecuación presupuestaria del sector público que se presentaba en El crecimiento, las deudas y la austeridad ¿que papel juegan en la financiación del Estado?, este déficit puede financiarse bien a través de deuda pública, bien a través de la emisión de moneda – esta última vía está reservada a los países con soberanía monetaria. Queda excluida por tanto para las naciones que componen el sistema monetario europeo, que, al ceder sus competencias en materia monetaria, dependen de las decisiones del Banco Central Europeo en esta materia – y por tanto pueden producirse impagos en la perspectiva de ambas vías: bien puede producirse un impago propiamente dicho en el que el país no devuelve el principal y/o los intereses de los títulos de deuda emitidos – posible dentro de la unión europea y propuesto, de hecho, por la Troika para el caso griego –, o bien, realiza una ampliación de su base monetaria creando inflación y devaluando su moneda reduciendo el valor de la deuda pública, que se emite a tipos nominales y por tanto, su rentabilidad real se ve afectada por las variaciones monetarias existentes, lo que puede considerarse como una especie de impago implícito. Sea como fuere, ambos escenarios entran a formar parte del juego de incertidumbres que afectan al inversor y, por tanto, en los diferenciales de tipos de interés que un país u otro han de ofrecer para financiarse. Así la mayor o menor probabilidad de ocurrencia que los inversores atribuyan al primer escenario – impago de deuda –, al segundo – inflación – o a ambos – perfectamente podría existir una situación hipotética donde una parte de la deuda no va a ser reembolsada, mientras para devolver al otra se somete al país a procesos inflacionitas – incrementan los dierenciales de tipos de interés que las economías deben pagar para financiarse respecto a un “numerario” – las desgraciadamente famosas primas de riesgo – lo que, por encima de cierto nivel de deuda, empieza a comprometer la solvencia del país y puede hacerle entrar en una espiral de crecimiento de deuda.

Si en las condiciones descritas en el párrafo anterior, se anuncia un proceso de consolidación fiscal creible – de nuevo la confianza es clave –, permanente y realista, es decir, asumible en tiempo y plazos, puede que este lleve a un descenso de los tipos nominales (y con ellos los tipos reales) a los que debe financiarse la economía en los mercados de deuda pública y mejorando la solvencia del país. Siguiendo a Alesina [2] podemos ir aun más allá y hablar de una especie de doble equilibrio: uno de ellos, que el propio Alesina califica de “Equilibrio malo”, estaría caracterizado por una deuda elevada y creciente, elevadas primas de riesgo que dificultarían la financiación del país elevando los tipos de interés de la deuda pública y poniendo en entredicho la solvencia del país. El otro, “el Equilibrio bueno” se encuentra determinado por la inexistencia de primas de riesgo, tipos de interés bajos y confianza de los inversores. En esta circunstancia un país que se encontrase en el “equilibrio malo” podría pasar al “equilibrio bueno” mediante una política de austeridad y consolidación fiscal creíble.

Este tipo de cuestiones son las que hoy están viviendo algunos países europeos, especialmente de la periferia, que se ven imposibilitados para acceder a financiación con la que hacer frente a sus déficits fiscales. Este tipo de medidas descritas como vemos tienen un efecto en la economía si son tomadas en épocas de turbulencias económicas que es cuando se dan este tipo de situaciones pero teniendo muy en cuenta que la política monetaria juega un papel fundamental en la gestión de estas situaciones. Pese a que los países europeos hayan cedido sus soberanías sobre esta, no son descartables acciones coordinadas por parte del Banco Central Europeo.

El segundo mecanismo, que podríamos denominar de oferta, se centra en el efecto que la disciplina fiscal tendría en el crecimiento a través de las instituciones del mercado laboral, especialmente en los costes laborales. En este punto es necesario distinguir entre los efectos que la literatura tradicional neoclásica ha señalado y aquellos que tienen lugar en mercados laborales menos perfectos en el sentido neoclásico, con uniones sindicales y competencia imperfecta. El estudio tradicional neoclásico de los mercados laborales y la elección del individuo nos indica que cuando se producen déficits fiscales y los individuos esperan incrementos de la carga impositiva – o ya se han producido dichos incrementos – se producen alteraciones en las decisiones de elección del individuo entre el tiempo destinado al ocio y el tiempo destinado al trabajo. Como toda elección individual inducida por un cambio en los precios relativos a nivel individual, esta puede descomponerse en dos efectos de signo contrario: el efecto renta, que induce al agente a compensar la pérdida de rentas después del incremento de cargas impositivas ofreciendo más horas de trabajo y disfrutando de menores horas de ocio; y el efecto sustitución, que actuaría en sentido opuesto, induciendo al agente a sustituir horas de trabajo por horas de ocio dada la escasa rentabilidad que las primeras aportan ahora al agente. Obviamente si en lugar de un incremento de las cargas impositivas lo que tuviésemos es una disminución esperada de estas, los efectos serían inversos. Lo relevancia de esta teoría se centra en la preponderancia de uno u otro efecto. De esta manera, los efectos sustitución son más fuertes en los casos en que los incrementos sean temporales, mientras que los efectos renta se impondrán si estos son asimilados como permanentes.

En los casos en que el mercado laboral se encuentra fuertemente controlado por uniones sindicales y/o la competencia no es perfecta, un incremento en las cargas fiscales soportadas en el mercado laboral, manteniéndose todo lo demás constante, reduce la renta disponible después de impuestos. Al margen de los efectos que esto tiene sobre el consumo y la producción, es de esperar que las organizaciones sindicales presionen para que los salarios nominales sean revisados de cara a no perder poder adquisitivo. Esto incrementará los costes laborales unitarios afectando directamente a la competitividad de las empresas nacionales, que perderán terreno frente a otras empresas debido a estos aumentos en sus costes. Ahora  bien, ¿este efecto es inamovible, es decir, no existe forma de evitarlo? En este punto es cuando entra en juego la estructura del mercado y de las propias asociaciones sindicales: si estas son lo suficientemente poderosas y se hallan extendidas en numerosos ámbitos sectoriales dentro del mercado laboral es más probable que si se puede llegar a un acuerdo para lograr una contención salarial, estas organizaciones controlen mejor a sus afiliados logrando una contención general de los salarios en la economía; si por el contrario, estas no son capaces de lograr una contención general de salarios, el crecimiento en los costes laborales unitarios no podrá ser contenido y las pérdidas de competitividad pueden deprimir o anular los efectos expansivos de las consolidaciones fiscales.

Las medidas monetarias a que hicimos referencia al comienzo de la explicación de los efectos y mecanismos citados por Alesina, funcionan de la manera ya descrita en este post y los relacionados con él: bien a través de la devaluación directa de la moneda, bien a través del efecto indirecto de pérdida de poder adquisitivo de la moneda mediante inflaciones, produciendo en ambos casos el llamado efecto de señoriaje sobre la deuda – que es un instrumento más a utilizar en este tipo de casos al fin y al cabo – y estimula las exportaciones de bienes y servicios del país y, con ello, la demanda del país y la producción, apuntalando una posible vía de crecimiento económico y recuperación para el país.

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[1] ALESINA, A.F., 2009. Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending. SSRN Working Paper Series. 
[2] ALESINA, A., 1998. Tales of fiscal adjustment. Economic Policy, (27), pp. 487.

[3] PEROTTI, R., 2011. The "Austerity Myth": Gain Without Pain? .

 

La politica fiscal: expansión vs. austeridad. Parte I: politicas expansivas en modelos clásicos

Más allá del debate académico, en el año 2009 el G20 anunciaba una serie de medidas destinadas a paliar los efectos de la crisis y retomar las sendas de crecimiento de los años precedentes a través de una expansión fiscal coordinada entre otras medidas, sin embargo, solo un año más tarde, en la cumbre de Toronto, tras declarar que las acciones coordinadas promovidas en las cumbres de Washington, Londres y Pittsburgh – si bien es cierto que ya en esta última se abogaba por implementar una política fiscal responsable que, aunque mantuviese la flexibilidad a corto plazo, tuviese en cuenta las restricciones de sostenibilidad a largo plazo – habían sido todo un éxito [1], pero reconociendo que aun existían numerosos riesgos para la economía y para ciertos países miembros del G20 que mostraban elevadas tasas de paro, el G20 cambia la orientación de su política y se decanta por los ajustes fiscales, instando a sus Estados miembros a que para hacer creíbles dichos planes de ajuste fiscal a medio plazo estos debían realizarse cuanto antes. Las cumbres siguientes – Seul en 2010, Cannes en 2011 y los Cabos en 2012 – han ratificado esta idea de lograr el crecimiento a través de la consolidación fiscal, aunque, eso sí, haciendo explicito el objetivo de que los Estados miembros deben llevar a cabo una política encaminada a recuperar la confianza.

 ¿Porqué este cambio en la orientación de la política económica mundial si aun existían – todavía hoy están presentes – problemas sin solucionar en la gran mayoría de los países miembros de G20? ¿Cuáles son las justificaciones teóricas que pueden encontrarse a las acciones del G20?

 

Los modelos económicos basados en lo que se denominó Síntesis Neoclásica y presentes en cualquier manual de economía intermedia oscilan entre dos posiciones para mostrarnos cuales pueden ser los efectos de una política fiscal expansiva en las principales variables macroeconómicas. Repasémoslas brevemente: si partimos de una economía cerrada al exterior con una oferta monetaria fija, la puesta en marcha de una política expansiva, bien a través de una expansión del gasto, bien a través de una disminución de impuestos, estimulará la actividad económica – a través un aumento del consumo público en el caso de mayor gasto público; a través de un aumentos del consumo privado en el caso del descenso de presión fiscal – lo que hará aumentar la demanda de dinero en la economía elevando el tipo de interés y provocando un descenso de la inversión privada (efecto expulsión o crowding out) – el grado en que esto afecte a la inversión privada dependerá de la sensibilidad de esta a los tipos de interés y a la renta –. La diferencia, además de en el mecanismo de difusión, estriba en el efecto expansivo de la medida: el multiplicador del consumo tiene mayor magnitud que el de los impuestos dado que parte de la renta libre de los individuos como consecuencia de esa disminución puede destinarse a ahorro en lugar de a consumo.

En el caso de una pequeña economía abierta, con tipos de cambio flexible y movimiento perfecto de capitales y sin capacidad de influencia en el resto del mundo, el aumento en los tipos de interés consecuencia de las medidas expansivas incentiva la entrada de capitales en busca de rentabilidad y eleva la demanda de la moneda del país, lo que aprecia el tipo de cambio real y afecta negativamente al saldo de la balanza comercial, lo que contrarrestará el efecto de la medida expansiva – si estuviésemos en una situación de tipos de cambio fijos, las presiones apreciativas sobre el tipo de cambio inducirían una expansión monetaria compensatoria que sí aumentaría el nivel de actividad en la economía a costa quizá de inflación interior –. En el caso de que comparásemos una economía con capacidad para influir en el tipo de interés mundial, el efecto de una política expansiva probablemente se situase a medio camino entre el caso de una economía cerrada y el de una economía abierta.

Más interesante aun es el caso de una expansión fiscal en el seno de uniones monetarias. Hebous [2], nos lo resume como sigue: el incremento de la producción – y la renta – como consecuencia de una política fiscal en un país de la unión, puede provocar un aumento de las importaciones de productos del resto de países de la unión al que realiza la expansión fiscal, incrementando la renta de esos países; al mismo tiempo, y como hemos analizado en los párrafos precedentes, esto provocará un incremento de los tipos de interés dentro del país, lo que atrae capitales del exterior – tanto de países de la unión como de fuera de la unión – lo que puede llevar a un incremento generalizado del tipo de interés de la unión, con sus correspondientes efectos negativos sobre la inversión privada en función de su elasticidad renta y elasticidad “precio” (si asimilamos el tipo de interés al precio que se paga por la inversión). Si nos fijamos en la zona euro, que mantiene un tipo de cambio flotante con respecto al resto del mundo, la entrada de capitales incrementa la demanda en el mercado de divisas elevando el tipo de cambio real de los países de la unión monetaria afectando negativamente a los saldos de las balanzas comerciales con el resto del mundo. Como podemos ver, una expansión fiscal no coordinada – totalmente posible en la zona euro, dada la conservación de la soberanía de los países sobre su política fiscal y el escaso alcance del Pacto de Estabilidad y Crecimiento – tiene efectos externos sobre la economía de la unión entera y no son unidireccionales, lo que puede ser una fuente de efectos asimétricos en función de la como estén establecidas las sensibilidades y dependencias de las variables económicas dentro de cada país miembro de la unión.

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[1] As a result of the extraordinary and highly coordinated policy actions agreed to at the Washington, London and Pittsburgh G20 Summits, the global economy is recovering faster than was expected. Our decisive and unprecedented actions over the past two years have limited the downturn and spurred recovery. Anexo I a la comunicación oficial de la cumbre de Toronto: un marco de trabajo para un crecimiento fuerte, sostenible y equilibrado
[2] HEBOUS, S., 2011. The Effects of Discretionary Fiscal Policy on Macroeconomic Aggregates: a Reappraisal. Journal of Economic Surveys, 25(4), pp. 674-707.